Der Blick in den Koalitionsvertrag der Ampelregierung zeigt, dass die öffentliche Verwaltung ihren Veränderungsbedarf erkannt hat. Die Umsetzung hingegen stellt für sie eine große Herausforderung dar. Was sich ändern muss, um diesen Weg erfolgreich beschreiten zu können, weiß Christina Lang, CEO von DigitalService.
Die agile nutzerzentrierte Softwareentwicklung ist ein Paradigmenwechsel in der öffentlichen Verwaltung. Zwar haben die meisten bereits von Agilität und Nutzerzentrierung gehört. Was sich jedoch genau hinter diesen Begriffen verbirgt, und wie sehr sich dafür die tägliche Arbeit wird verändern müssen, ist vielen noch unklar. Denn immer noch wird in öffentlichen Verwaltungen anders definiert, wie ein Produkt auszusehen hat – nämlich in den Hierarchien und weil es in Gesetzen festgeschrieben ist. Das aber ist nicht unbedingt das, was die Bürgerinnen und Bürger am Ende brauchen.
Dafür möchte der DigitalService als zentrale Digitalisierungseinheit der Bundesregierung ein Bewusstsein schaffen und den nötigen Wandel vorantreiben. Das Team möchte beweisen, dass agile Softwareentwicklung des Staates möglich ist. Es möchte einen konkreten Mehrwert für Bürgerinnen und Bürger schaffen. Sowie diejenigen, die die Digitalisierungsprojekte in der Bundesverwaltung umsetzen, stärken und unterstützen. Das machen sie einerseits mit ihren Fellowship-Programmen. Andererseits mit ihren Produkt-Teams, die sie dem Bund als Softwareentwicklungskapazitäten zur Verfügung stellen – um gemeinsam mit Ministerien digitale Anwendungen zu entwickeln, die die Bedürfnisse der Nutzerinnen und Nutzer in den Mittelpunkt stellen.
Was sich in der öffentlichen Verwaltung ändern muss, um diesen Weg erfolgreich beschreiten zu können, und was der DigitalService als Bundes-GmbH dazu beitragen kann, darüber sprechen wir mit der CEO Christina Lang.
Frauen haben etwas zu sagen, sie müssen allerdings den Raum erhalten, das auch zu tun! Diesen bieten wir mit unserem Format DIE CHEFIN-TALK.
Hier laden wir Frauen ein, mit uns über ihr Thema zu sprechen.
Wir sind der Wandel: Die öffentliche Verwaltung steht vor einer Pensionierungswelle, gleichzeitig betrifft auch sie der Fachkräftemangel. Braucht es neben Ihren Programmen daher nicht auch eine Anlaufstelle für Bewerberinnen und Bewerber, die das langfristig tun möchten, aber nicht in das Verwaltungsraster gepresst werden können?
Lang: Wir haben die Fellowship-Programme Work4Germany und Tech4Germany entwickelt, um die Verwaltungsmodernisierung und vor allem die Verwaltungsdigitalisierung mit Hilfe externer Impulse von innen heraus mitzugestalten. Durch das praktische Erleben moderner Arbeitsmethoden verankern wir diese nachhaltig in der Verwaltung. So wurde innerhalb der Verwaltung schnell spürbar, welche wertvollen Impulse von den Fellowships ausgehen. Aber wir haben auch erkannt, dass die Digitalisierung der Bundesverwaltung eine Mammutaufgabe ist und nicht allein von uns gestemmt werden kann. Daraus entstand die Idee, den DigitalService als bundeseigene Digitalisierungseinheit mit eigenen (permanenten) Projektteams aufzubauen. Die strategisch relevante Anwendungen für den Staat entwickeln und so die digitale Interaktion zwischen Staat und Bürgerinnen und Bürger spürbar verbessern.
“Das öffentliche Tarifrecht passt nicht zu den vielfältigen Entwicklungspfaden von heute.”
Wir sind der Wandel: Eine große Herausforderung ist, dass bei Behörden weniger die beruflichen Fähigkeiten, sondern vielmehr die formalen Qualifikationen wichtig sind.
Lang: Das stimmt. Viele sehr begehrte Expertinnen und Experten schrecken vor dem Schritt in die Verwaltung zurück, weil das öffentliche Tarifrecht nicht zu den vielfältigen Entwicklungspfaden von heute passt. Stephanie Kaiser, die vor kurzem bei uns als Chief Product Officer eingestiegen ist, ist hierfür ein perfektes Beispiel. Sie hat keinen formalen Studienabschluss, da sie kurz vor Ende des Studiums die Chance erhielt, Vollzeit in ein Start-up einzusteigen. In den Jahren danach hat sie sich zu einer der einflussreichsten Frauen in der deutschen Digitalszene entwickelt und war die letzten vier Jahre Mitglied des Digitalrats der Bundesregierung. Auf eine Referentinnenstelle hätte sie sich anschließend aber wahrscheinlich nicht bewerben können.
Deshalb verfolgen wir mit dem DigitalService einen anderen Ansatz. Damit wir die sehr umkämpften Expertinnen und Experten (die im klassischen Verwaltungskontext teils komplett durchs Raster fallen würden) für die Arbeit am digitalen Staat begeistern können, haben wir den DigitalService als GmbH konzipiert. So bleibt einerseits die Kultur eines Start-ups erhalten, andererseits erlaubt es uns, Laufbahnen und Vergütungen außerhalb des starren Konstrukts des Tarifvertrages für den öffentlichen Dienst (TVöD) anzubieten.
Wir sind der Wandel: Wo beim Staat muss man ansetzen, damit sich etwas ändert?
Lang: Es braucht eine Balance zwischen Resilienz und Disruption. Einerseits hat Deutschland eine sehr robuste öffentliche Verwaltung mit einem hohen Perfektionsanspruch. Auch sind wir eine der am wenigsten korruptionsanfälligen Nationen der Welt. Andererseits ist unsere föderale Verwaltung aber auch sehr veränderungsresistent und nicht dafür ausgelegt, dass Organisationsstrukturen, Prozesse und Karrieremodelle weiterentwickelt werden. Das erweist sich im digitalen Zeitalter als große Herausforderung.
Christina Lang ist eine der drei Gründer:innen des DigitalService. Nach ihrem Jura- und BWL-Studium war die Juristin zwei Jahre für die Strategieberatung McKinsey & Company mit dem Fokus auf Organisationsberatung, Digitale Transformation und Veränderungsmanagement im öffentlichen Sektor tätig.
Zwar werden die Veränderungsbedarfe in der öffentlichen Verwaltung erkannt – das zeigt nicht zuletzt ein Blick in den Koalitionsvertrag der Ampelregierung –, die Umsetzung aber ist wahnsinnig komplex. Und weil der Staat in vielen Bereichen per se eine Monopolstellung hat, gibt es auch keinen Veränderungsdruck durch Konkurrenz.
Echte Veränderung kann entstehen, wenn der Wechsel zwischen Wirtschaft und Verwaltung durchlässiger und so wertvolles neues Know-how eingebracht wird. Wenn externe Expertinnen und Experten genauso Zugang zu attraktiven Jobs in Ministerien erhalten wie Absolventinnen und Absolventen klassischer Verwaltungslaufbahnen. Und wenn modernes, agiles Arbeiten auch in der Verwaltung zum Standard wird. Dazu müssten jedoch das Dienstrecht und der Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst entsprechend reformiert und flexibilisiert werden.
“Wir möchten, dass Prozessveränderungen auf die gesamte Verwaltung ausstrahlen.”
Wir sind der Wandel: Was sind aktuell die größten Herausforderungen für den DigitalService?
Lang: Für die Dinge, die wir tun, die notwendige Freiheit und das richtige Mandat zu bekommen. Agiles, nutzerzentriertes Arbeiten — und wir sind fest davon überzeugt, dass das der beste Weg ist, um schnell zu guten Lösungen zu kommen – verlangt unseren Partnerinnen und Partnern in der Verwaltung ein ganz neues Denken ab. Sie müssen sich von vorab definierten Lösungen verabschieden und sich für ein ergebnisoffenes Vorgehen öffnen. Das ist nicht immer einfach. Deshalb ist es wichtig, dass wir nicht nur digitale Anwendungen für die Verwaltung entwickeln, sondern uns auch mit den Verantwortlichen offen darüber austauschen, warum etwas funktioniert hat – oder eben auch nicht. Auf welche Herausforderungen wir dabei gestoßen sind und was die Erfolgsfaktoren waren.
Wir möchten, dass Prozessveränderungen nicht nur in einzelnen Projekten positiv wirken, sondern auf die gesamte Verwaltung ausstrahlen. Dabei geht es auch darum, wie IT-Mittel verplant werden, wie Beurteilungsstrukturen funktionieren, welche Anreizsysteme es braucht und wie hoch der Transparenzanspruch sein muss. Und wie eine ressortübergreifende Zusammenarbeit, die es bei vielen Digitalvorhaben braucht, konkret gestaltet werden kann. Das ist sehr vielschichtig und wird uns noch viele Jahre beschäftigen.
Wir sind der Wandel: Was konkret hat der DigitalService bisher entwickelt?
Lang: Unsere ersten Anwendungen waren eine Kollaborationsplattform für den Öffentlichen Gesundheitsdienst (Agora) sowie der “Steuerlotse für Rente & Pension”, der Ruheständler bei ihrer Einkommenssteuererklärung unterstützt. Mit beiden Entwicklungen haben wir schon kurz nach der Gründung des DigitalService Ende 2020 begonnen. Aktuell arbeiten wir an einem offenen Rechtsinformationssystem, im Zuge der Grundsteuerreform an einem Tool für private Immobilieneigentümerinnen und -eigentümer sowie am Thema digitale Identitäten.
Dabei ist unser Vorgehen stets agil und nutzerzentriert. Statt monatelang ohne Feedback zu entwickeln, binden wir – neben den Fachverantwortlichen aus den Ministerien – die künftigen Nutzerinnen und Nutzer von Beginn an in die Entwicklungsarbeit ein. Wir versuchen, möglichst schnell mit einem minimal funktionsfähigen Produkt (Minimum Viable Product) in den Live-Betrieb zu gehen, um es dann immer weiter zu optimieren und um neue Funktionalitäten zu ergänzen.
Am Beispiel des Steuerlotsen, den wir für das Finanzministerium entwickelt haben, wird unser Vorgehen deutlich: Das Herausfordernde war, ein digitales Produkt für eine nicht besonders digitalaffine Zielgruppe zu schaffen. Dafür haben wir einen Prototypen entwickelt, um das digitale Produkt gemeinsam mit einer Testgruppe älterer Bürgerinnen und Bürger Schritt für Schritt zu entwickeln und zu optimieren. Dabei ging es darum zu verstehen, wie die späteren Nutzerinnen und Nutzer auf Webseiten schauen, wie sie sich dort bewegen, welche Bezeichnungen sie verstehen, wie die Oberfläche gestaltet sein sollte und wie groß die Schriften sein müssen.
“Dass wir anders arbeiten können, liegt nicht zuletzt daran, dass wir als Bundes-GmbH direkt beauftragt werden können.”
Wir sind der Wandel: Ist dieses durch die Bedürfnisse der Nutzenden getriebene Entwicklung eines Produktes für die öffentliche Verwaltung nicht ein sehr neues Vorgehen?
Lang: In der freien Wirtschaft ist es mittlerweile Usus, sich nicht vorab auf eine konkrete Umsetzung festzulegen. In Verwaltungen ist die Grundlage für Budgetierung, Ausschreibungen und Angebote in der Regel aber so ausgestaltet, dass der Lieferumfang sehr genau definiert werden muss. Dem liegt der Gedanke zugrunde, dass sich Risiken minimieren lassen, indem das Produkt im Vorfeld minutiös bis in die kleinsten Details mit Lasten- und Pflichtenheft spezifiziert wird. Ein solches Vorgehen gibt den Nutzenden jedoch keinen Raum. Außerdem verändern sich Rahmenbedingungen und technische Möglichkeiten mittlerweile so schnell, dass die Spezifikationen bei Abschluss der Planung schon veraltet sein können.
Deutschland hängt bei der Verwaltungsdigitalisierung im internationalen Vergleich weit zurück. Um daran etwas zu ändern, kaufte der Bund im Oktober 2020 das Start-up DigitalService. Ein bisher einzigartiger Weg – auch international. Diese spannende Reise durften wir begleiten.
Dass wir anders arbeiten können, liegt nicht zuletzt daran, dass wir als Bundes-GmbH direkt beauftragt werden können – ohne vorgelagerten Ausschreibungsprozess. Wir verkaufen quasi das Wie, also das Zusammenspiel aus Research, Produktmanagement, UX- und UI-Design sowie Software-Engineering. Während des Entwicklungsprozesses erhalten unsere Projektpartnerinnen und -partner in den Ministerien regelmäßige Updates, damit sie immer mittragen, welche Schritte wir als nächstes tun. Wir validieren die Annahmen, die sie treffen sowie die nächste Funktionalität. Dann testen wir alles mit Nutzerinnen und Nutzer und prüfen gemeinsam, ob wir auf dem richtigen Weg sind und wo wir gegebenenfalls nachjustieren müssen.
Wir sind der Wandel: Was nur möglich ist, weil Sie eine GmbH des Bundes sind?
Lang: Das macht es einfacher. Rein rechtlich wäre es zwar auch möglich, mit externen Dienstleistern lösungsoffen in entsprechenden Vertragskonstrukten zusammenzuarbeiten. Dem steht aber entgegen, dass die öffentliche Verwaltung eher risikoavers aufgestellt ist und die erforderliche Ergebnisverantwortung und Steuerung häufig nicht übernehmen möchte. In der Zusammenarbeit mit externen Dienstleistern wird daher weiterhin bei Digitalprojekten vielfach auf klassisches Projektmanagement gesetzt – auch wenn das häufig in sehr lange Projektlaufzeiten mündet, an deren Ende nicht selten ein Produkt steht, das aufgrund der fehlenden Nutzerzentrierung keine Akzeptanz findet.
Die Zusammenarbeit mit uns als Digitalisierungseinheit der Bundesverwaltung findet auf Augenhöhe statt – wir stehen nicht in einem klassischen Auftraggeber-Dienstleister-Verhältnis. Das heißt auch, dass wir Mitverantwortung für den Erfolg der von uns entwickelten Softwareprodukte übernehmen. Wir haben den Eindruck, dass dadurch eine deutlich größere Offenheit für neue Methoden entsteht. Auch profitieren die Fachverantwortlichen in den Ministerien davon, dass das so gewonnene neue Know-how auch nach Projektende in der Verwaltung verbleibt – und nicht mit dem Dienstleister wieder verschwindet.
